地方融资困境破解术:财政部力推PPP模式

(张静)

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        近20万亿地方债务风险亟须途径化解,新型城镇化需要大额投入。如何破解这个两难问题?财政部正在主导推动的PPP(Public-Private-Partnership,公共私营合作制)模式或将成为新手段。
        据接近监管层人士近日向《第一财经(微博)日报》记者表示,在去年年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨PPP模式的会议。PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写,通常被称为“公共私营合作制”,也就是“公私合作”,包括广义和狭义两个范畴,目前讨论的是狭义PPP模式。
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        官方及业界认为,相较于BOT(建设-经营-转让)模式,PPP模式将更强调由政府和社会资本分担,有利于降低前期风险。“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。
  
        不过也有业内人士指出,我国尚存在法律法规不够完善,项目风险分担机制不够成熟,经济收益确定性不高,金融机构为控制风险,融资条件难与国际接轨等问题。此外,尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。
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        据《第一财经日报》获悉,财政部将着手梳理建立PPP项目库,健全相关法律体系,并研究明确“怎样支持”PPP运作,营造良好的运作环境。去年年底结束的十八届三中全会提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
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        改变靠“政府背书”的投融资方式
  
        审计署最新公布的地方政府债务数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务规模达到10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。此外,截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
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        PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过PPP模式可将一部分政府性债务剥离出去,也减轻政府债务压力,从以往单一年度的“预算收支管理”,逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。

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        多年来,我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设,尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用,但也带来债务规模较高等弊端。审计署最新公布的数据显示,融资平台公司是政府负有偿还责任债务的最主要举借主体,债务余额达到4.08万亿元,或有债务余额达到2.9万亿元。
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        学界一直认为,地方政府过度依赖传统的投融资方式,过多涉入规划、建设、融资、运营等方面,带来了政府边界模糊、债务规模较高、公共产品供给效率低和民间资本进入频繁遭遇“玻璃门”等情况。例如,企业参与建设运营,政府却不先明确定价公式,民营资本当然不敢进入,而一些直属于政府的国有企业可以事后同政府讨论“定价”。
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       “投融资主体相对单一,主要依靠地方政府容易出现项目论证不充分仓促上马的情况,融资平台和项目公司都由地方政府出资设立,项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府,虽然一些政府运用了BT、BOT等新方式,对项目给予了过多承诺,造成项目实施仍依赖于地方政府。”有与会人士说。

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        而地方政府直接参与投资,由于财务约束力不够强,有些政府甚至为了追求政绩出现重复建设和“豆腐渣”工程。社会资本带资承包工程,再转交给政府的所谓BT模式,由于其不关心后续经营,也容易出现“豆腐渣”工程。BOT方式是一个进步,其特点是政府规划设计、预测收入并给以定价,企业投标经营。但这种“一口价”的方式难免出现双方预测不准的情况。
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        “之前的基础设施建设主要是地方政府主导在做,这对城市发展起了很大作用,但到现在的确压力有点大了。城镇化会议之后,城市发展的需求会更大,如果用以前的方式去做,建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都面临挑战。”上述与会人士表示,推出PPP模式后,地方政府的积极性很高,也是认为过去的路难以继续走下去。
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        也就是说,PPP模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制,将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业。

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        对于如何调动民间资本的积极性,PPP模式则建立了政府与企业市场主体的“利益共享”机制,通过长期持有和经营,可有效平衡短期和长期收益,让企业“有钱可赚、有利可图”,且盈利相对稳定,一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题,从而使民间资本进入成为可能。
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        此外,基础设施项目收益稳定,与股票、债券等相关性低,是养老金、主权财富基金等机构投资者的资产配置选择,有助于吸引这些资金进入。例如,在英国希思罗机场的六家投资者中,就有中投公司和加拿大的养老基金。

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        预算硬约束防止政府“兜底”市场

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        然而,PPP模式并非毫无风险。其独具特色的风险分担同时也暗含着政府因承诺过多而“兜底”市场的风险。

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        根据国际经验,PPP项目运作周期长,时常经历多届政府,因此仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心,各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。

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        此外,还要明确财政约束。秘鲁政府规定,PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%,同时部分国家和地方政府还将财政承诺也纳入预算管理,如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债,并公布数据。
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        在投融资中,投资者最为关心的应该是风险分担机制,风险转移和风险分担也是PPP模式的核心环节。一般来说,风险分担环节的关键是“分责”,社会资本擅长控制建造、运营、技术风险,政府主要分担政治、法律及政策风险。但在现实中,仍不乏政府“兜底”市场风险的案例。
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        如20世纪90年代,哥伦比亚政府为多个机场和收费项目的收入提供担保,并与独立电力生产商签订长期购电协议,承诺公用事业付费,但由于付费定价过低,项目收入低于预期,哥伦比亚政府向私人部门支付了20亿美元。

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        倘若政府部门对PPP项目融资支持不能“量力而行”,则可能带来“大麻烦”。2011年葡萄牙财政危机的诱因,就是其政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式,产生了巨大的财政风险。从国际上来看,政府对PPP项目给予支持,一般通过成立担保基金等有限责任实体或结合财力状况作出预算硬约束,以防止项目风险最终转变为财政风险。
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        循序渐进 拒绝“一哄而上”

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       在国内,一项新的方式出台时常伴随着“放乱收死”的局面。推广PPP模式如何避开此怪圈?
  
      “在我国现阶段,政府和社会资本合作模式的法律法规还不健全,相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间,推广PPP将是一个循序渐进的过程,不能‘一哄而上’。要研究有针对性的措施,运用PPP支持国内基础设施建设。”楼继伟指出,要处理好“三个关系”,即政府与市场的关系、当前与长远的关系以及传统与创新的关系。
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        上述接近监管层的人士也表示,PPP模式对现在的地方政府也提出了挑战。“如果管理不好,或者不能形成竞争性市场,最终的成本政府也需要承担。”
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        对于适合PPP模式的项目也有较高要求。只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目,如供水、供电、通信、交通等,才适合采用政府和社会资本合作模式。
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       “主要是基础设施建设,包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设,以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。”财政部财政科学研究所所长贾康(微博)表示,一般来说,这类项目吸引的民间资本是在偏好上追求不那么高但是会有很稳定回报的,类似天使投资等肯定就对不上了。

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        不过,PPP模式在我国推进仍存在诸多难题。富有参与PPP模式经验的中国中信股份有限公司总经理助理洪波介绍说,我国这方面法律法规不够完善,项目风险分担机制不够成熟,经济收益确定性不高,金融机构为控制风险,融资条件难与国际接轨,导致项目财务成本较高,相比国际市场,融资成本较高。此外,尚未形成发起人,也就是建设方、运营方、融资方,包括规划设计、咨询在内的中介机构等风险共担、利益共享的前期工作机制。
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        楼继伟表示,对于未来PPP模式的发展,财政部将着手研究三方面的具体操作问题,包括研究明确“建设什么”的问题,尽快梳理建立PPP项目库;研究明确“如何管理”的问题,建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究明确“怎样支持”的问题,营造良好的PPP模式运作环境。

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        目前,一些地方积极性很高,已经按照财政部的要求,着手开展相关工作。1月10日,浙江省省长李强(微博)在全省财政地税工作电视电话会议上表示,今年拟推进试点PPP模式。《第一财经日报》记者从浙江省财政厅获悉,浙江方面正在草拟具体方案。PPP模式无疑将加速浙江民间资本进入公共设施领域。

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        高铁项目或成走向海外“样本”

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        在推动中国企业 “走出去”方面,PPP模式也能够发挥重要作用。楼继伟认为,可以“试水”高铁项目向法制比较健全的国家“走出去”,把国内的运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等整合起来,运用PPP模式,将这一项目做成“走出去”转型升级的“样板案例”。
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        与国内的投融资模式类似,传统的“走出去”融资模式也面临着转型的问题。其中,在“融资难”方面,在传统模式下,外方借款人一般是项目发起人,国内银行会要求外国政府提供主权担保,但现在这方面的障碍越来越大。
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        我国企业“走出去”多处于价值链低端,多靠项目施工赚取“辛苦钱”,很少能参与到科研、规划、运营等价值链高端,业务附加值较低。

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        数据显示,2012 年,国际工程承包商净利润率平均为5.9%,但我国几家建筑巨头还不到2%。由于大多数项目是“一锤子买卖”和“建完就走”,也很难在东道国产生“品牌效应”。

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        PPP模式或将成为化解上述难题的一把钥匙。在PPP模式下,政府和企业共同成立SPV(特殊目的机构),捆绑为“利益共同体”,一起负责项目管理。通过签订双方长期合同,东道国政府帮助企业化解政治、法律等风险,确保互利共赢,大幅减少政策变更风险。
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       “通过PPP模式参与国外的项目,与在国内发挥的作用也是一样的,对政府来说,政府的资金压力会减少,对社会来说,项目绩效和服务水平都会提高,对企业来说,可以打开此前没能打开的空间。”贾康说。
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来源: 腾讯财经   发布者:第一财经日报
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TAG: PPP模式 创新 投融资 财政部
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