PPP为地方债注入强心针

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日前国务院办公厅印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(市场人士普遍称之为“43号文”)在市场中持续发酵。43号文将PPP作为地方政府举债融资机制的一种,这无疑为地方债的治理打开了一扇窗,但是窗后的连锁反应还有很多。
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其中,在存量债务认定的过程中,必然会抛给金融系统一个又一个“烫手的山芋”,据了解到目前很多从事信托人士就非常担心划给市场的债务中蕴含的金融风险。

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为此,记者特别采访了两位资深市场人士平安证券资产管理事业部执行副总经理、北大光华新金融中心客座研究员宋光辉和中国金融证券化实战首席专家单光,听他们从业务实操的角度解读PPP如何与金融结合以及43号文对于金融生态的冲击。

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PPP与资产证券化结合金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业 D4H+klC#jY6}y

其中此次地方政府存量债务的清理整顿中,PPP被赋予了较高的替代性意义。按照新《预算法》和43号文的规定,未来规范的地方政府举债融资机制仅限于:政府举债、PPP以及规范的或有债务。金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业 ms3?E7v7P

宋光辉表示,PPP项目的回收周期都比较长,因此不能唱独角戏,一定需要金融的承接,否则很难吸收到足额的资本。他认为,考虑到当前的银行脱媒与资本市场大发展的金融环境,资产证券化可作为PPP的重要工具,让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接。

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单光也对此持有相同的观点。他表示,社会资金进入PPP项目首先要考虑资金安全性、效益型、流动性的特点。PPP项目本身存在三种形式,全覆盖,半覆盖,纯公益性的,因此社会资本进入的形式也就不同,全覆盖的就需要有长期稳定的现金流,后面两种需要可以根据不同的情况进行必要的政府补贴。

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同时单光还认为,“项目启动,金融现行”,在项目初期,就要设计资金的进入和退出机制,要按照现行的综合性法律法规,来进行结构化金融设计,比如PPP模式一定要加金融工具才能完成,PPP项目可以考虑按照形象进度验收后形成应收账款,再通过资产证券化方式进行融资,使其项目资金加快流动性的方式退出,再投入到后续的项目中去。金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业5| |9b0xm$ez.j

不过,单光称PPP是解决政府和平台公司债务分离比较好的模式,他分为两个层次:一是平台公司与社会资本组建的特殊载体公司,二是根据项目设立特殊载体的项目公司,项目公司的架构搭建也要有金融工具来嫁接的,资产证券化也是可以处理好尚未解决债务问题的。同时“资产证券化的金融评级不仅需要按照正常程序进行,还需要评判当地政府现有的负债情况和未来几年的财政收入还债情况相匹配,防控债务风险,避免造成系统性的金融风险。”

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宋光辉也表示,资产证券化和PPP二者虽然互为表里、互相支撑,但不能忽视二者的区别。PPP是强运营的资产,而资产证券化一般是轻运营的资产。他认为,PPP的资产证券化更适合于用特殊目的公司而不适合用特殊目的信托和一般双的特殊目的载体。

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“从实操层面来讲,PPP的资产证券化无论是转让还是流通都会涉及到税收。这就牵涉出资产证券化一个非常重要的问题:即税收中性原则。因为,有时投行做一些业务,利润空间有限,而收税很可能就将大量的利润磨平了,市场主体参与的动机就会弱化。这也是为什么在发达国家PPP实际上并不是一个非常主流的项目融资的产品。”宋光辉称。

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宋光辉认为,不可否认PPP对于界定政府和市场的手、塑造市场化游戏规则作用非常大。但是,PPP一定不可操之过急,他需要的是耐心细致的市场化培育过程,形成市场化合力。这其中涉及到投资者培育、国外先进技术的引进及从业人员培训及典型案例的形成与推广,这些都不是一蹴而就的事情。

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地方债改革思考金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业"c Cx{*~%Y"P"g _

PPP无疑在此轮地方债改革中意义重大,但在宋光辉看来,PPP只是地方债治理体系中的一环,他起到的是短期止血和中期缓解的作用。因此,他认为对于地方债的改革来说,脱离整个大的财政改革体系而仅仅强调PPP这类具体的产品,这肯定不是对43号文的科学理解。

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目前各地正在进行存量债务的甄别,据了解,对于具有地方属性的债务,其中收益性部分划给地方融资平台,公益性部分将由地方政府、省政府承担。因此,目前市场人士的顾虑多集中在划归到地方融资平台的部分债务是否会引发局部性金融风险,毕竟地方融资平台未来没有政府信用兜底。

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面对诸多存量债务,未来势必要进行统一的制度安排。单光建议首先选择一些城市对于政府的债务和平台债务之间的融资的性质来进行界定,并做出试点,根据具体项目性质,融资渠道,标准和非标进行试点研究调整,在政府和平台之间进行合理的分配,最后根据试点的情况做出制度性安排。

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宋光辉也认为,面对地方财政债务问题急需纾困的现状,首先要认清当前的形势,是特殊形势还是一般形势,如果是特殊形势,可以创新一些金融手段,多开展试点交给市场检验。

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对于下一步地方债改革的方向,宋光辉表示,从短期来看,降低地方融资平台的融资成本刻不容缓。他称,43号文就是在收地方政府融资平台举债的权力,目的是降低融资成本、开源节流,“松开发债的流、同时在预算端控制项目流。”金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业gn%]v J-On%Q

从中期来看,宋光辉认为要把握好央地政府间财政关系,做到“收放结合、张弛有度”。他称,1994年分税制改革之后,相比之前,一般预算更多上收中央、土地收入则下放地方,这其中的重要作用除了加快中国工业化城市化进程、推动市场经济发展之外,还有一个好处是削弱了地方政府自身创办企业做实体经济的动机,而将更多的精力放在基础设施等营造企业发展的环境上面。金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业3ZB6YM u4z

但是中央放权久了,难免出现因土地财政的大规模发展、而造成大量的社会资源被吞噬的现象。宋光辉认为当前国内存在一个普遍的误区是地方政府因为事权与支出责任不相匹配才去发展土地财政。“事实上,只要边际收入大于边际成本,地方政府就有动力去搞土地财政。因此,下一步一般预算收入适度下放的同时,土地财政应该适度上收。”同时,宋光辉表示,收放之间的“度”一定要把握好,避免地方政府搞国资冲债。

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从长期来讲,宋光辉认为,中国未来的发展大势需要央地之间建立起战略性的长期稳定的规则,而这无疑需要进一步深化财税体制改革。

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政信合作新局

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按照43号文,政府债务不允许以“非标”的形式进行举借。政府性债务未作规定,但是政府直接和间接担保不被允许,所以政府性非标债务和城投债面临一样的发展趋势,即未来融资主体或者地方国有企业、或者平台公司都是按照PPP主体形式来运作。金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业zqH9g i7O

单光称,地方融资有标准化产品和非标产品之分,因为非标的融资成本非常高,所以降低融资成本需要用标准化产品替代非标产品,因此下一步也会有地方政府借新债还旧债的局面,“但是需要注意的是不要让有些人和部分机构勾结起来忽悠政府。”他举例称,现在地级政府要求融资成本不得超过10%,但是有些平台公司就出现了利用融资租赁的方式,表面体现的只有6个点利率,但是合同约定是每个季度都要还本付息,一年算起来要达到13%以上。借款时间越长,综合利率越高,但是目前政府的项目很难实现10%以上的收益,平台公司财务报表光看收入和利润还行,但是经营性现金流每年都出现很大的负数,这是造成地方债务风险集聚的主要原因。金融315网(jinrong315.com)-专注于中国金融消费者权益保护事业Y7Eh:G1uO:s4@

目前43号文中“剥离融资平台公司政府融资职能”被认为是对现有政信合作的业务模式造成冲击。单光分析称,43号文已经明确显示出中央政府在全面降低地方债务风险的考虑下,切断政府债务和国有企业尤其是融资平台的债务关系的决心。在此背景下,平台公司为各地政府充当融资急先锋的使命必将成为历史,而政府打造平台公司转型,推动PPP模式为市场化运作实体,担当起城市建设综合运营商的重任,方才拉开序幕。

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同时,单光指出,应该引起警惕的是目前的融资成本仍然居高不下。根据他的研究,目前金融政策导向将资金都投入到保障房和棚户区建设中,涉及这些方面的项目往往具有优先审批权,银行贷款方面也有专门通道,国家开发银行专门为此成立了住宅金融事业部。但值得一提的是,这一方面打乱了资金的供给平衡,造成了中小企业“融资难,融资贵”利率持高不下的局面,国家经济的基石失血。另一方面,面对当前房地产行业的产能过剩,保障房的供给加速了过剩的局面,根据去年审计署的审计数据,保障房空置率达到57%以上。同时会加速GDP下行,并且对于实体经济又存在一定的挤出效应。

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来源: 中财金融校友网   发布者:中财金融校友网
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