保障房建设引入PPP还有功课要做

十二五规划期间,全国将建保障房3600万套,业内人士预计共需投资4.8万亿元,其中中央财政及地方财政各需出资一部分,包括企业也出资,但仍有重大缺口。近日有业内人士呼吁,引入PPP模式是解决保障房建设融资难的一种方式。

所谓PPP模式,就是公共部门与私人企业合作的模式,包括政府盈利性企业或者非盈利性企业基于某个项目形成项目合作关系,但政府并不是把项目的责任全部转移给企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险,达到双赢或者多赢的目的。该模式下,可利用市场资金解决政府资金短缺的难题,同时也能解决建设主体项目不足问题;另一方面,保障房建设作为我国保民生的一项重要举措,PPP模式能否为其找到资金、建设发展的新途径,也有待实际运用再观察。

今年作为我国保障性住房投资建设目标元年,正值国家对政府财政资金和地方融资平台整顿规范的风口浪尖。另一方面,日前财政部等部委发出了通知,将中央财政补贴、土地出让纯收益和公积金增值收益部分所产生的资金进行统筹使用,允许地方政府建设公共租赁房使用此笔资金;今年2月,银监会出台《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》,通知要求收紧平台贷款,严格控制融资平台的增量贷款,仅可对融资平台实施的有偿还能力的保障性住房建设领域适度新增。

尽管对保障房项目的资金来源方面有所松动,但庞大的建设规模和日益紧缩的融资渠道之间的矛盾日益突出,故而保障性住房建设对PPP融资模式的需求便顺理成章。但笔者认为,目前保障性住房投融资的焦点并非PPP模式是否必要,而是如何通过设计合理规范的交易结构、运作方案、项目协议以及盈利模式,建立具备可操作、可持续规范发展的长效机制,在有效解决政府财政资金缺口的同时,提高保障性住房建设项目的经济效益和社会效益。
在市政基础设施领域,PPP模式作为一种相对成熟的操作机制得到了广泛应用,而其利弊得失在业内已有深入总结和探讨。在此基础上,具体到保障性住房,项目成功与否的主要影响因素及其分析如下:

(1)项目交易结构和前期方案。根据行业特点,保障性住房的主要参与主体包括政府相关主体以及社会投资者、工程建设企业、金融机构等,初步确定上述主要主体在保障性住房项目中的职能定位及其接口设计的平滑无缝和合理可操作尤为重要,以此为基础确立科学合理的项目交易结构和前期方案。

(2)招商程序的规范性以及项目协议的合理性和可操作性。前者主要强调在法律法规和政策规定的范围内,项目招商程序的公开、公平和公正;后者则主要强调签约主体的权利义务的明确、公平、对等,具体而言政府对项目建设质量、进度和资金进行监管,并为项目建立合理的盈利机制,投资者负责项目投资和建设管理并接受政府部门的监督管理。
(3)项目所在地政府财政状况及项目本身的综合因素。前者直接影响保障房项目的盈利保障乃至其长期可持续性,后者则从具体项目的角度对其前期立项设计、工程建设和资金保障产生综合影响,主要影响因素包括项目前期工作进度、招商程序、PPP具体模式选择、主要边界条件设置、盈利机制等。

(4)项目盈利模式。合理的投资回报是PPP项目持续稳定实施的重要条件,尤其是保障性住房项目,微利性和资金回流风险使得开发商进入保障房市场的热情有限,保障房的公益属性使其本身很难产生PPP模式合理的盈利模式,故政府提供政策支持、吸引除房地产商之外的第三方进入将成为保障房开发的主要方向。

综上所述,相比政府或其融资平台投资模式而言,PPP模式存在风险识别比较难、组织形式复杂、缺乏标准的应用程序参照、容易产生纠纷、投资人选择难度大等问题,地方政府应针对这些问题主要从上述因素为项目制定科学规范的综合条件,从而将其打造为一项真正造福于民、长期可持续发展的民生工程。

本文2011年8月22日发表于《济邦周刊》
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来源: 济邦咨询   发布者:济邦咨询
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TAG: 保障房
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